美国词条 · 宪章市（Charter City）：和普通法市差在哪、改制为什么要全民投票、对居民有什么影响

这是什么

在加州，每个建制城市（incorporated city）都属于两类之一：

• 普通法市（general law city）：没有自己的「市宪章」，市府怎么组成、怎么选举、能管什么，全部照州议会制定的《政府法典》办；
• 宪章市（charter city）：由本市选民投票通过一份市宪章（city charter），相当于城市自己的「小宪法」，在州宪法允许的范围内自订规矩。

据加州城市联盟（League of California Cities）的统计，截至 2020 年初，全州 478 个城市中有 125 个是宪章市，其余都是普通法市。橙县的 Anaheim、Santa Ana、Huntington Beach、Newport Beach 都是宪章市。本周 Orange 市的 K 案就是要把这座普通法市改成宪章市，约 64% 选民投了反对票。

美国为什么会这样

美国各州对地方政府的放权程度不一。加州宪法第十一条规定，宪章市在「市政事务」（municipal affairs）上可以不受州普通法律约束；但凡被认定为「全州性事务」（matters of statewide concern）的，州法照样压过市宪章。这种安排通常叫「地方自治」（home rule）。

问题在于，「市政事务」与「全州性事务」的分界并没有一张清单，往往要靠一场场官司来划。近年的趋势是州议会与法院把越来越多事项划进「全州性」：Huntington Beach 以宪章市身份挑战州住房法，在法院屡次败诉，就是最常被提起的例子。Orange 前市长 Carolyn Cavecche 反对 K 案时的说法是，宪章市真正能自主的事项已经是一张「很短的清单」。

宪章市通常能多做什么

各市宪章写法不同，常见的差别集中在几方面：

• 政府组织与选举：普通法市的组织框架由州法规定，市议会通常是五人；宪章市可以自定市议会人数、市长是直选还是轮任、任期怎么限制，选举办法也有更大弹性；
• 工程与采购：宪章市在纯属本市的工程上可以不适用州的现行工资（prevailing wage）规定、自订招标办法，支持者常以「省钱」为改制理由；不过州法规定，这样做的宪章市会失去部分州政府的建设拨款；
• 房产过户税：普通法市的房产转让税受州法上限约束，宪章市可以自订更高的税率，洛杉矶市、旧金山的高额过户税都建立在宪章市身份上。

宪章本身不等于加税。任何新税仍须按州宪法交选民表决。

怎么改制、能不能改回来

市宪章可以由市议会与市府幕僚起草，也可以由选民选出的宪章委员会起草，最后一律要交全市选民投票、过半数才生效。之后每次修改宪章，同样要交选民表决。Newport Beach 这几年选票上反复出现的「宪章修正案」就是这个原因。

宪章市也可以经选民投票废除宪章、回到普通法市。

华人实用注意点

1. 查自己城市属于哪类：上市府网站搜「City Charter」，有就是宪章市；或看市政法规（municipal code）首页的说明。
2. 选票上出现「charter」或「charter amendment」，要把全文看完：它改的往往是任期、选举方式、市府权限这类「游戏规则」，影响比一次加税案长远得多。Orange 的 K 案就同时塞进了平衡预算、开放空间保护、禁止为私人开发动用征收权，以及把任期限制改成「终身上限」等内容，支持与反对双方的焦点完全不同。
3. 任期限制要看过渡条款：州《政府法典》第 36502 条规定，无论宪章市还是普通法市，任期限制的改动都只能向后适用，所以新制往往让现任「从零起算」，这是 K 案反对者最大的意见。
4. 买房看过户税：同样价钱的房子，在不同城市过户时要交的转让税可能差很多，宪章市尤其要先查清楚，签约前问经纪与托管公司。
5. 住房、环保、劳工等州法大多照样适用，别把「宪章市」理解成「州法管不到」。